1. Planteamiento
La crisis económica en la que estamos inmersos provoca el nacimiento de situaciones nuevas y desconocidas hasta ahora. El ordenamiento jurídico no tiene, la mayoría de las veces, una respuesta a estas circunstancias difíciles. Esta proposición puede verse tanto en la intervención de las entidades financieras con problemas de liquidez y solvencia como en la discusión sobre la reversibilidad de ciertos derechos sociales que se daban por descontados, como en los recortes salariales de los funcionarios públicos.
A este conjunto de situaciones nuevas hay que añadir, con preocupación, el tema de los impagos de la Administración a sus proveedores o la quiebra misma de algunas administraciones públicas. Era impensable para el ordenamiento jurídico, la regulación de la insolvencia de un Ayuntamiento o de la declaración de concurso de una empresa pública. Ello resulta especialmente relevante si tenemos en cuenta el alto porcentaje del PIB que representa el sector público y la transmisión de los problemas de impago al sector empresarial privado.
Pese a los notables esfuerzos que se realizan para lograr una ordenación de los pagos a proveedores de las Administraciones, siguen existiendo considerables retrasos, demoras y dilaciones cuando el pagador deba ser la Administración. Se produce un enorme desfase entre la exigencia de pago a proveedores entre sujetos privados (Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales) y la idéntica cuestión cuando quien debe abonar la deuda es la Administración pública.
Con este planteamiento, analizamos una sentencia reciente y escasamente conocida sobre el derecho de cobro de los particulares, fallada, nada más y nada menos que por el Tribunal Europeo de Derechos del Hombre con sede en Estrasburgo en fecha 24 de septiembre de 2013 (recurso 43870/04, De Luca c. Italia).
2. Caso De Luca contra República Italiana
Giovanni De Luca es un industrial que realizó unos trabajos para el Ayuntamiento de Benevento, municipio de 61.000 habitantes en la región meridional de Campania. En 1993 el Ayuntamiento de Benevento se declaró insolvente (stato di dissesto) y la administración económica de la ciudad se entregó a un comité extraordinario de liquidación. La declaración de insolvencia del ente local permite paralizar las demandas de cobro pendientes de liquidar a los particulares y suspende la generación de intereses de la deuda.
En 1992, el particular, ante la larga situación de impago instó una reclamación de daños ante el Ayuntamiento y ésta fue reconocida judicialmente mediante sentencia de 18 de noviembre de 2003. La situación de suspensión de los pagos no se aplica, según la legislación italiana a aquellas deudas que siendo anteriores a la declaración de insolvencia han sido reconocidas por sentencia judicial. En otras palabras, de acuerdo con la ley interna, debería prevalecer la ejecución de sentencia sobre la situación de insolvencia. La sentencia de 2003 reconocía al señor De Luca que la autoridad municipal debía abonarle la cantidad de 17.604,46 euros actualizada con la inflación y los intereses legales.
En fecha 21 de junio de 2005, el comité extraordinario de liquidación del ayuntamiento de Benevento reconoció al particular una deuda de 42.028,58 euros y le propuso aceptar una quita del 20% del importe. El particular rechazó el acuerdo.
Hay que notar como la normativa italiana sobre insolvencia de entidades públicas tiene un mecanismo distinto de funcionamiento de la insolvencia ordinaria de entidades mercantiles. Por muy grave que sea la situación económica del ente, no puede propugnarse su liquidación. Es decir, por muy endeudado que esté el Ayuntamiento, éste no desaparece. De este modo, el comité de liquidación lo que hace es determinar las deudas anteriores a la declaración de insolvencia de acuerdo con dos categorías: las deudas que no constaban en la contabilidad (off-balance o fuori bilancio) y las deudas reconocidas judicialmente y que no contaban con reserva de crédito presupuestario. Una vez se ha concluido la relación de deudas, el comité de liquidación recurre a la financiación ministerial (Tesoro Público) y se efectúan los pagos pendientes. Durante un tiempo, pues conviven la Administración ordinaria con la concursal, siendo la primera responsable de las deudas que se manifiesten después de la declaración de insolvencia y la segunda de las anteriores.
Se discute en los autos del juicio si la deuda era anterior al momento de declaración de insolvencia (1993) o posterior, según se tome como referencia el momento de generación de la misma o el momento de reconocimiento judicial.
3. Disposiciones de la Convención Europea de los Derechos del Hombre
El argumento del recurrente se basa precisamente en la imposibilidad de cobrar la deuda a pesar de contar con una sentencia judicial firme a su favor reconociendo la misma. Este proceder, provocaría en el particular una perturbación de su derecho de propiedad que vería mermado el importe de la deuda y aplazado sine die el cobro de la misma. La base legal es el artículo 1 del Protocolo 1 de la Convención Europea de los Derechos del Hombre. Según esta disposición:
Artículo 1. Protección de la propiedad.
Toda persona física o moral tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la Ley y los principios generales del derecho internacional.
Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de poner en vigor las Leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos u otras contribuciones o de las multas.
A juicio del Tribunal, desde la declaración de insolvencia del Ayuntamiento deudor, el particular ha sido privado de la posibilidad de reclamar la ejecución de su sentencia favorable y ello implica una vulneración del derecho a su propiedad (right to the peaceful enjoyment of his possessions, en dicción literal de la sentencia). Todo ello ha implicado que el ciudadano se viera imposibilitado para cobrar, más allá del ofrecimiento de pago con una quita del 20%. El gobierno italiano intentó justificar esta situación argumentando que precisamente la suspensión de las reclamaciones de deudas en un procedimiento concursal está dirigida a ordenar el procedimiento de cobro y a garantizar la ordenación de los pagos entre varios acreedores. El Tribunal sentencia que “la falta de fondos municipales no puede justificar no atender las obligaciones económicas derivadas de una sentencia judicial firme (ver mutatis mutandis, la STEDH Ambruosi c. Italia de 19 de octubre de 2000 y STEDH Burdov c. Rusia de 7 de mayo de 2002).
Las sentencia reconoce al recurrente el derecho a cobrar la deuda que reclamaba, así como una indemnización por el sentimiento de desamparo y frustración que la violación por parte de las autoridades italianas le provoca. Se determina una suma a tanto alzado de 50.000 euros más 5.000 euros de condena en costas.
4. Un repaso al Derecho comparado
El Tribunal efectúa un repaso propedéutico a varias soluciones al tema de la insolvencia de la Administración. Así, 25 Estados miembros del Consejo de Europa (Azerbaiyán, Bélgica, Bulgaria, República Checa, Estonia, Francia, Alemania, Grecia, Letonia, Luxemburgo, la antigua Republica Yugoeslava de Macedonia, Moldavia, Montenegro, Polonia, Rumania, Rusia, Serbia, Eslovaquia, Eslovenia, España, Suecia, Suiza, Turquía, Ucrania y el Reino Unido) no contemplan en su ordenamiento la posibilidad de declaración de insolvencia de una Administración local. En Austria, sin embargo, una autoridad municipal puede acogerse a un procedimiento de insolvencia, en Hungría, la legislación prevé seis casos donde puede aplicarse un “procedimiento de rescate de deuda municipal por parte un Ayuntamiento insolvente municipal authority. Sin reconocer expresamente la existencia de una autoridad municiapal insolvente, 8 Estados (Bélgica, Estonia, Letonia, la antigua Republica Yugoeslava de Macedonia, Montenegro, Rusia, Eslovaquia y Suiza) contemplan que pueda declararse una situación de dificultad financiera y un subsiguiente plan de rescate. En Suiza, los acreedores de un ayuntamiento pueden utilizar un procedimiento de cobro negociado con la Administración implicada.
En Estados donde no existe propiamente la declaración de insolvencia o el reconocimiento de la dificultad financiera de la Administración, el plan de pago de los deudores parece requerir un pronunciamiento judicial que determine la existencia y el monto de las deudas. (Azerbaiyán, Bulgaria, la República Checa, Alemania, Grecia, Moldavia, Polonia, Rumania, Serbia, Eslovenia, España, Turquía y Ucrania) En España, Grecia, Rumania, el Reino Unido y Francia existen garantías procedimentales para los acreedores de las autoridades municipales. Algunos Estados (Bulgaria, Alemania, Montenegro, Serbia, Eslovenia, Suecia y el Reino Unido) prevén la posibilidad de embargo de bienes locales aunque con restricciones que impiden ejecutar bienes que sean necesarios para la continuidad de los servicios públicos.
En los dos Estados (Austria y Hungría) donde se permite la declaración de insolvencia de las autoridades locales, se contemplan garantías en favor de los acreedores. En Austria, los funcionarios locales pueden ser declarados responsables de la situación en caso de negligencia o fraude. En Hungría el Tribunal regional puede decidir cómo hay que adjudicar las propiedades municipales de acuerdo con el orden de prelación de los acreedores.
Por lo que refiere a la posibilidad de intervención del Estado en el pago de las deudas municipales, ello queda completamente excluido en 11 Estados (Austria, Azerbaiyán, Bélgica, la República Checa, Hungría, Luxemburgo, Polonia, España, Suiza, Turquía y Ucrania) y se aplica solamente en tres situaciones específicas (por ejemplo, cuando el Estado haya prestado garantía) en otros tres (Bulgaria, Moldavia y Rusia). El gobierno central puede proporcionar asistencia financiera a las autoridades locales en Estonia, Alemania, la antigua Repúblico Yugoeslava de Macedonia y Serbia.
Y junto con ello se examinan también algunos ordenamientos de Estados no europeos (Sud-África, Chile y Estados Unidos).
5. Conclusión
La sentencia del caso De Luca c. Italia es especialmente llamativa en razón de su órgano emisor y por la construcción que se utiliza respecto a las deudas pecuniarias y el derecho de propiedad. Que la Administración pública pague a los proveedores las cantidades que adeuda constituye un requisito indispensable encuadrable dentro del derecho de propiedad protegido por la Convención Europea de los Derechos del Hombre.
Pese al resultado positivo y al reconocimiento de daños, no hay que olvidar que la situación del particular es análoga a la tenacidad de Sísifo, puesto que tarda 20 años en cobrar una deuda de 17.604 euros. La actualización de la inflación y la aplicación de intereses y costas permiten al final resarcir al particular con 55.000 euros y una severa crítica al sistema administrativo italiano.